2004年以来，连续18年的中央一号文件都是聚焦“三农”问题。而每一个一号文件都把粮食安全问题作为最突出的重大问题。

习近平总书记高度重视粮食安全问题，他多次强调指出：解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是我们党治国理政的头等大事；只有把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，才能保持社会大局稳定；保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松。

粮食安全问题，既很重要，也很复杂。要落实好总书记的指示精神，就要用科学的粮食安全观来认识粮食安全问题，抓好粮食安全问题。

以满足需要为目标

很多学者谈到粮食安全观时都有这样的观点：不要就粮食谈粮食，要树立大粮食观念，要有多元化的粮食安全战略，要统筹考虑各种农产品等等。

这些不同的表述，内涵大同小异，都是正确的。但是，仅仅停留于此还不够，还需要更明确一些，更具体一些。

粮食安全问题就是饭碗问题。饭碗中要装什么，是由消费者的需要决定的。消费者需要什么，国家就应该重视什么，生产者就应该生产什么。道理很简单，满足人民日益增长的美好生活需要，是我们的根本目的。

那么，现在我国城乡消费者的食品消费特点是什么？未来发展趋势如何？

从直观感觉上，吃得饱已经不是问题了，现在消费者更关注的，是吃得好，吃得更安全。这包括两个方面的含义：一是每种产品都要求有更好的质量；二是直接的口粮消费不断减少，而肉禽蛋奶和瓜果蔬菜方面的需求不断增加。

2013-2018年，我国人均粮食消费从149公斤下降到127公斤，其中谷物为主，从139公斤下降到116公斤。而与此同时，人均动物源食品消费从63公斤增加到72公斤，人均干鲜瓜果消费从41公斤增加到52公斤。

2018年，我国人均谷物消费只有116公斤，而同年人均稻麦生产数量为246公斤，是人均谷物消费数量的两倍多。可见，口粮绝对安全，是没有任何问题的。

尽管人均口粮消费下降了，但是，如果把生产肉禽蛋奶水产品所需要的饲料粮考虑在内，人均粮食总消费数量是不断增加的。

随着人均收入水平的进一步提高，以上趋势会继续下去。日本的人均GDP已经达到了4万美元，但是，近十年来，在粮食消费方面，也仍然呈现出同样的发展趋势：人均谷物消费从92公斤下降到88公斤，而动物源食品从160公斤增加到171公斤。这也是所有发达国家食品消费的基本特征：直接粮食消费很少，人均通常不到一百公斤，而动物源食品消费数量很高，从而人均粮食总消费量很高。

要生产出更多的畜禽水产产品，就需要更多的饲料粮。其中，主要是玉米和大豆。过去十年中，我国的玉米生产增加了将近9000万吨，增幅高达50％，因此，大体上满足了畜牧业发展的饲料需求。而大豆生产基本保持未变，增加的饲料需求主要靠进口大豆满足。近十年间，大豆进口的增加量超过4500万吨，增加幅度超过一倍。

如果未来我国城乡居民对畜禽产品的增长幅度保持不变，则对饲料粮食的压力是巨大的。如果国内饲料粮生产增长速度落后于需求，则我国畜产品的进口，必然大幅度继续增加。

目前，我国农产品进口中，饲料和畜产品已经占据突出地位，仅大豆和畜产品两项，就约占农产品进口总额的50％。就自给率而言，谷物为98％，玉米为98％，大豆为17％，猪肉为94％，羊肉为93％，牛肉为79％，牛奶及制品约为60％。

与此同时，水果的进口额也大幅度增加，2009-2019年期间，从16亿美元增加到104亿美元。现在，水果进口额已占农产品进口总额的7％，仅次于畜产品、大豆和水产品，是谷物进口额的两倍。

习近平总书记多次强调，要永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。在粮食安全方面，就是要把满足人民日益增长的对美好食物的需要作为奋斗目标。未来，我们需要生产出更多更好的肉禽蛋奶产品以及瓜果蔬菜等。

以提高能力为途径

解决我国的粮食安全问题需要双管齐下：一是解决粮食生产能力问题，二是解决农民生产的积极性问题。

对于国家来说，提高生产能力是根本。积极性很重要，但生产能力不够，光靠积极性难以奏效。生产能力不提高，靠调整面积结构，只能是在眼下拆东墙补西墙，解决不了未来的问题；只有生产能力提高了，才能提供长远性粮食安全保障。只要有了生产能力，市场机制本身就能够调动农民的积极性；在此基础上，也可以通过政府政策，强化生产者的积极性。

从长期看，制约我国粮食生产能力的瓶颈因素，是农业土地资源限制，是人多地少。当然水资源不足也很突出；而水资源问题，最终还是表现到土地问题上，表现为土地质量。

2018年，我国用世界10％的耕地，生产了世界21％的谷物，25％的肉类，30％的水果，养活了世界18％的人口。这是巨大成就。但同时，也能清楚地看到，我们面临土地资源严重不足的巨大挑战。

我国人均耕地面积为1.4亩，仅为世界平均水平2.7亩的一半多点。这是制约我国农业生产最重要的瓶颈。2020年，我国进口大豆超过了一亿吨，如果用国内土地生产，把全部东北地区和华北地区的耕地都拿出来种植大豆，也不够。

我国农业土地不仅数量少，质量也不怎么好。全国土地调查数据表明，耕地中坡度在2度以下的耕地占57.1％；2-6度耕地占15.9％；6-15度耕地占15.0％；15-25度耕地占7.9％；25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）占4.1％。不仅仅是坡地占的比重大，并且地块非常之细碎。

与土地质量密切相关的是，我国土地的经营规模很小。根据最新的全国土地调查数据和全国农业普查数据，我国有20.23亿亩耕地和2.07亿农业经营户，平均每个农业经营户的规模为9.8亩，约为0.65公顷，不到欧盟农场平均规模（14公顷）的5％，不到美国农场平均规模（170公顷）的0.4％。

同世界平均水平比较，我国的稻谷、小麦以及谷物平均单产水平均高50％以上，玉米略高，而大豆低30％。但是，同西欧和美国等发达国家比较，我国各种粮食的单产水平都有差距，尤其是玉米和大豆，仅为美国的55％左右。

我国与欧美发达国家在粮食单产水平上的差距，既是耕地质量的差距，更是科技水平的差距。经过长期不断的努力，我国农业科技进步的贡献率已经超过了60％，进步很大。但与发达国家比较，仍然处于较低水平。耕地数量少，质量又不好，对农业科技的要求就更高了。

按照需求发展趋势推算，未来我国最缺的是饲料粮，而我国饲料粮（主要是大豆和玉米）的单产水平同国际先进水平比较，差距也最大。这是未来粮食作物科技攻关的重点。

以两个作用为措施

党的十九大报告明确指出，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。未来我国国家粮食安全的保障，同样要靠发挥好这两个作用。两个作用的发挥，需要各行其道，各显其能；也需要综合发力，相互强化。

就保障粮食安全而言，市场的作用主要是短期性的，能够在短期内做出反应，调整资源配置。例如，玉米价格大涨之后，下一个生长季节玉米生产面积就会大幅度增加。

但是，就提高长期性的粮食生产能力而言，市场的作用非常有限。这就要靠政府的作用。

政府的作用在于做市场做不了做不好的事，做政府做得了做得好的事。就粮食安全而言，最重要的两大因素土地和科技，都需要政府的强力作用。

在耕地方面，首先是要保护好现有耕地面积。在城市化工业化和现代化的过程中，对农地的占用不可避免。但要尽可能少占用，这需要通过国家管控和价格机制，提高非农业用地的使用效率。要妥善解决好畜牧养殖用地和保护耕地的关系。集约化畜牧业应该尽可能向丘陵和山区安排，既节省平原地区耕地，又有利于动物防疫，并且粪肥也能就近用于林果业生产。养猪业的楼房化已经有了很好的探索，可以极大节省土地占用，应该加以推动推广。

在保护好现有耕地基础上，要加大高标准农田建设的财政投入。高标准农田建设是百年大计，应以土地整治（平整连块）、水利建设等为重点。这是粮食生产规模化、机械化的关键基础，也是提高地力和亩产的基础。没有高标准农田，绝大部分科技成果都难以应用。高标准农田，要真正是高标准，要制定适合机械化作业的最低地块面积标准；在资金有限的情况，宁愿少点面积，也要坚持高标准；要优先把平原地区都建成高标准农田；应建立和严格高标准农田的检查验收制度。高标准农田建设是做加法，不仅提升肥力，也会增加面积，其中涉及到的农民土地承包经营权问题并不难解决。

我国的农业科技创新，政府必须发挥引领和主要作用。农业科研具有公益性和长期性，仅仅靠市场机制，会严重滞后于需要。农业科研是广种薄收，一收永收。第一，不仅要重视应用研究，更要重视基础研究。应用研究有的企业还可以做，如杂交育种；但原创性的基础研究，一定要政府投入支持。没有今天写在电脑中的论文，就写不好明天大地中的论文。第二，要加快加强饲料作物的研究，这是解决未来粮食安全的关键所在。既要研究挖掘新的饲料作物，更要强化玉米和大豆的良种攻关研究。尤其是要挖掘利用现代生物育种技术包括转基因技术的巨大潜力。第三，加强现代畜牧养殖技术创新，不断改善畜禽优良品种，提高饲料利用效率。这需要长期稳定的研究经费支持，并且要有合理合规的产学研合作机制。第四，引导改变畜产品的消费结构。例如，禽肉同猪肉牛肉比较，营养与健康价值更高，饲料转化率也远远为高。世界肉类产量中，最多的是禽肉，占37％。美国和日本等国家，禽肉消费在肉类总消费中的比例均超过50％。我国禽肉消费的比例也在增长，但仍低于30％。

以国际资源为补充

从我国人地关系极为紧张的现实出发，保障粮食安全，在立足国内的基础上，也不应该排除国际贸易，根据需要适度进口。从资源的角度看，进口农产品，就相当于进口土地资源和水资源，可以缓解国内土地资源不足的压力。

我国加入世贸组织以来，农产品的出口和进口都大幅度增加，2001-2019年年间，我国农产品出口从161亿美元，增加到791亿美元，增长了约4倍；而进口从118亿元，增加到1510亿美元，增加了近12倍。我国农产品出口与进口产品的结构，总体上是合理的，即出口产品以劳动密集型产品为主（如蔬菜、水产品），而进口主要是土地密集型产品（如大豆、棉花、油料等）。

土地密集型产品就是单产低的产品，即为了生产同样数量的产品，需要投入更多的土地。例如，在玉米和大豆的主产区黑龙江省，生产同样数量大豆所需要的面积，是生产玉米的3.4倍。所以，相对玉米而言，大豆是更为突出的土地密集型产品。未来，土地密集型产品还是进口的主体。

对畜产品的需求大幅度增长之后，如果国内生产不能充分满足，那么，如何进行进口选择更合理？是进口饲料增加畜产品生产，还是直接增加畜产品进口？答案可能是进口饲料粮更为有利一些，因为这可以增加畜牧产业的就业和产品增值。为此，可能需要在进口关税方面做出必要的调整。

（作者系中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员、中国农业大学原校长）

来源：农民日报